Ni el nombre ni la sigla son memorizables: Ley 11/07, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Pùblicos (LAECSP), nada menos. Pero su importancia es trascendental, entre otras razones por el esfuerzo inversor en tecnología. A pesar de su relevancia, la problemática de las TIC en las AAPP va mucho más allá de la Ley 11. La crisis económica ha abierto serios interrogantes y exige una redefinición de las prioridades. Juan Camprubí, socio de Accenture, supervisa los proyectos en los que participa la empresa de consultoría en las áreas de Gobierno y Sanidad. La conversación que sigue fue extensa e intensa, por lo que ha sido necesario dividirla en dos partes.

Para empezar, ¿cuáles son las grandes tendencias en la modernización de las Administraciones Públicas?

Lo primero es reconocer que vivimos en un mundo multipolar, que la información circula e incrementa la interacción. Por esto, no es razonable pensar en los problemas como si fueran característicos de un país o exclusivos de un bloque de países. La respuesta genérica a la pregunta es que el sector público participa en una lucha global por el talento. Lo que hay que plantearse, entonces, es qué se puede hacer en este contexto: muchos de los temas que tiene que abordar el sector público no se originan en su ámbito nacional, y muchas de las decisiones que ha de tomar exigen la cooperación entre países.

Si ese es el marco, ¿cuáles son las grandes tendencias?

La primera gran tendencia es una apremiante búsqueda de eficiencia para absorber la creciente exigencia de servicios de los ciudadanos que, en definitiva, permita hacer más con menos. Con la crisis actual, esto se acentúa mucho más por las reducciones presupuestarias derivadas de la menor recaudación, lo que permite impulsar proyectos adicionales específicos para reducir costes. Una segunda tendencia apunta a reforzar la eficacia en la prestación de servicios para mejorar las condiciones sociales y económicas de los ciudadanos, mejorar la provisión de sanidad, impulsar el empleo y mejorar el acceso de los ciudadanos a sus servicios. Estas y otras prioridades son lo que hoy se entiende por modernización.

¿Y en qué se manifiesta la crisis?

Hemos oído hasta la saciedad que las crisis económicas son momentos de desasosiego y problemas, pero también momentos de oportunidad para los que saben plantarle cara a tiempo. Esto es así, y dentro de sus posibilidades, el sector privado sigue apostando por invertir en tecnología y servicios asociados, Muy probablemente, lo que está cambiando son los planteamientos: ahora se trata de ser mucho más innovador, mucho más agresivo si cabe, y de buscar fórmulas con gran orientación a resultados y, por qué no, de compartición del riesgo. Todos estos temas hasta ahora habían sido considerados tabú en el sector público, por muy diversas razones: normativa de contratación pública, cultura, limitaciones para considerar al menos la movilidad o reciclaje del personal a labores de mayor valor añadido […] pero lo cierto es que empezamos a vislumbrar organizaciones y administraciones públicas que hacen planteamientos valientes e innovadores y que están explorando posibilidades hasta ahora no planteadas, como sería la aplicación de la contratación público-privada a relaciones y proyectos de alta complejidad. Diríamos que “querer empieza a ser sinónimo de poder”.

¿Cómo se expresan esas tendencias en España? ¿El sector público español es más tímido o más audaz que otros?

Llevamos muchos años trabajando con el sector público, y asistiendo o participando en el desarrollo de proyectos e iniciativas. Puede ser que en otros países se hagan cosas más ambiciosas, pero el punto de partida es diferente, y esto explicaría las distintas velocidades. La excesiva fragmentación administrativa y, consecuentemente, presupuestaria, no ayuda a lanzar proyectos dinamizadores de gran calado que, entre otras ventajas, harían que se compartiesen soluciones y servicios por parte de diversos centros directivos de una misma administración y, por qué no, de varias administraciones.

¿Por ejemplo?

En anteriores crisis, las AAPP han jugado un papel anticiclico, con la intención de evitar una caída de la actividad, pero en las circunstancias actuales la capacidad inversora se contrae, y son perentorias iniciativas de otra naturaleza, dentro de límites presupuestarios más estrictos. En España, me parecen reseñables proyectos como el de la Red 060 y el DNI electrónico entre otros. Aunque puede que suscitaran expectativas desmedidas, se trata de una plataforma que está ahí y a la que se le puede sacar mucho partido. Por otra parte, tendemos a ser muy críticos con estas cosas, mientras que otras culturas tienen una concepción diferente de la exigencia.

¿Sería el caso de la Ley 11?

Sí. Los plazos de implementación probablemente no podrán cumplirse tal como dice la letra de la ley, pero esto no es preocupante, porque las bases están sentadas. Quizá sin esos plazos no se hubiera llegado tan lejos. No obstante, sí conviene advertir que hay un riesgo enorme cuando se trata de dar respuesta en el front office, es decir, en los canales directos de atención a ciudadanos y empresas sin que éstos estén perfectamente integrados con un sólido back office, es decir con los procesos de negocio de la organización. Desgraciadamente, pensamos que esta situación no deseable se puede dar en más de un organismo público que esté preocupado por cumplir con la literalidad de la ley sin pensar si sus sistemas internos y su organización están suficientemente preparados para ello.

Accenture es un proveedor de servicios y consultoría a las AAPP. ¿Cuáles son sus líneas de actuación?

Tenemos líneas específicas para cada segmento: sanidad, justicia, tributos, policía, servicios sociales, educación, etc. así como para los distintos ámbitos horizontales, como gestión económica, de recursos humanos, aprovisionamiento […]

¿Más concretamente?

Entendemos que nuestra misión es ayudar a nuestros clientes del sector público a mejorar las condiciones de los servicios que prestan a sus ciudadanos. Lo que tiene de específico el sector público es su valor social, a diferencia del sector privado donde predomina el valor económico. No es que uno sea rentable y otro no, sino que tienen dos tipos de rentabilidad: social y económica. Por esto, en Accenture consideramos relevante medir el valor que damos a nuestros clientes y en el entorno público no es fácil introducir este concepto al existir una mayor inclinación a medir la actividad que los gobiernos realizan.

O sea que hacen falta indicadores específicos

Es más sencillo medir kilómetros de autovía construidos que saber si el tráfico es más fluido gracias a esa inversión. O cuántos ordenadores hay por escuela, en lugar de medir el uso que se hace de ellos para mejorar la calidad de la educación. Nos gusta el reto de aportar la visión de resultados de valor y nos sentimos muy útiles cuando trasladamos a los clientes del sector público esa idea. El Instituto de Accenture de Valor en el Sector Público ha desarrollado junto con la London School of Economics y la Harvard Bussiness School una metodología para tratar de medir el valor aportado por el servicio público, no siempre tangible y medible en términos económicos.

¿Y comparable?

Esta metodología se ha ido adaptando y aplicando sectorialmente a diversas áreas de la gestión pública. Tan variopintas como la tributaria, la de pensiones, tráfico o seguridad pública. Ello permite a una determinada organización pública compararse con diversas organizaciones homólogas de todo el mundo y, lo que es más importante, analizar la evolución en el tiempo, en base a las medidas correctoras que se adopten para una mayor generación de valor.

Con frecuencia el benchmarking puede enmascarar la realidad, ¿es así?

Podría decirse que muchas de las métricas usadas y con las que se comparan distintos gobiernos, están basadas en la medición de su actividad. ¿Por qué? Porque son más fáciles de conseguir, y por tanto de comparar. que las que se basan en resultados. Pensamos que las empresas que estamos en el sector de la consultoría tenemos la obligación no sólo de atender los servicios operativos que nuestros clientes demandan, sino también de hacerles reflexionar sobre la mejor manera de prestar servicio a los ciudadanos […].

No es poca ambición…

[…] Por un lado, las AAPP tienen menor flexibilidad de actuación, y por otro se encuentran con ciudadanos cada vez más exigentes; todo esto en un contexto de limitación de recursos y más demanda de servicios, y asimismo con rigidez en el funcionamiento interno. Frente a las exigencias de los ciudadanos, el servicio público tiene que reaccionar con transparencia. Estos son los ingredientes del problema.

¿Añade complejidad la configuración del Estado autonómico?

Modelos territoriales parecidos funcionan satisfactoriamente en otros países, de modo que no creo que el modelo sea un problema, sino el cómo aseguramos su eficiencia. Hay cada vez más iniciativas que requieren actuaciones de multigobierno. Estamos en un momento en el que el principal problema no son las competencias, sino los recursos para atenderlas de forma eficaz y eficiente. Lo que hacemos en Accenture es transmitir el mensaje de que estamos ante una oportunidad para hacer cambios que, a lo mejor, no se harían sin estas dificultades.

¿Qué sugiere?

Cómo podemos optimizar los costes de las AAPP, y no me refiero a los costes de personal sino a operaciones tales como la integración de tesorería en distintas entidades de una administración, tal como se está haciendo con eficacia en Cataluña. También pueden hacerse cosas en torno a la optimización de las compras públicas: cómo gestionarlas, homologar proveedores, etcétera, y esto sin modificar el marco normativo. No digo que no se esté haciendo; digo que hay mejoras posibles para obtener economías de escala.

¿Y qué hay de la externalización?

Pues que ciertas tareas son susceptibles de ser externalizadas, que se pueden hacer fuera a menor coste liberando recursos humanos internos para otras funciones que están colapsadas. Las oportunidades de cambio tienen muchas dimensiones.

¿Algún ejemplo?

Recientemente hemos inaugurado un centro de externalización de procesos de negocio – BPO (Business Process Outsourcing) en su terminología anglosajona – que va a dar servicios a organizaciones públicas y privadas de Europa, África y Latinoamérica y en el cual parte de los servicios que he comentado anteriormente ya se están prestando para multitud de clientes. Esto permite, por ejemplo, acumular la capacidad de compra de múltiples clientes en diversas áreas o prestar servicios de selección de personal cualificado de forma personalizada para cada cliente, entre la docena de servicios, algunos de ellos sectoriales, con los que nace el Centro.

¿Esas son las recomendaciones que hacen a sus clientes en las AAPP?

Sí, pero hace falta que el cliente tenga visión de futuro. Insisto: no es que las cosas se estén haciendo mal, sino que estamos en un buen momento para pensar en soluciones que ayuden a resolver cuestiones que anteriormente no preocupaban tanto. La adopción del concepto de servicios compartidos es un ejemplo de ello.

¿Qué cosas se están haciendo bien?

Además de las que he mencionado, se está haciendo mucho y bien en la gestión del ámbito sanitario, con proyectos de mejora en sistemas asistenciales o en la propia gestión de citas en el Madrid. El modelo sanitario español, basado en la descentralización por comunidades autónomas pero con alta coordinación de los recursos (tanto de primaria como de hospitales) por parte de las regiones, se está demostrando como uno de los más eficaces en Europa. Países como Francia, que tiene un modelo nacional, o Italia, regionalizada con una gran fragmentación, están ahora evolucionando hacia el modelo español. Otro caso se da en campos como la dependencia, y estamos trabajando también en un sistema de información para agilizar las ayudas a los inmigrantes. En fin, hay muchas iniciativas de gran interés.

Que, sin embargo, no modifican el sustrato básico de las AAPP

Al final, todo tiene que ver con los procesos de actuación, y en muchos casos se consigue: estamos involucrados en un proyecto de mejora operativa con la Guardia Civil, y hemos puesto en marcha un centro internacional de excelencia en la gestión policial, con sede en Madrid. Yo diría que, sin considerar la atomización competencial y presupuestaria de las administraciones y considerando aisladamente los proyectos, éstos por lo general están bien planteados y tienen su razón de ser. Las dificultades nacen cuando intentamos dar sentido y coherencia al “bosque”, entonces es cuando las “ramas” no nos permiten dar armonía al conjunto, por razones de interoperabilidad, por una cierta aversión a la compartición y, muy probablemente, también por ausencia de liderazgo claro.

¿Se ha invertido lo suficiente? ¿Se ha invertido bien? ¿Se están cumpliendo los objetivos?

Lo que nos gustaría es que la inversión se oriente más al valor conseguido y no tanto al precio; esto no significa, obviamente, que el precio carezca de importancia, sino que a veces el resultado final no tiene el nivel que se buscaba, y por lo tanto la inversión acaba siendo más cara. Lo apuntaba hace un momento: las AAPP invierten cifras muy importantes en TIC, pero nuestra gran duda es si las invierten eficientemente.

¿Tiene respuesta esa duda?

Aquí hay varios aspectos que me gustaría resaltar cuatro puntos: la fragmentación, la contratación, el régimen contable y presupuestario, y la necesidad de orientación a resultados.

Vayamos por partes

El primero es la excesiva fragmentación competencial y presupuestaria, unida a la ausencia de presupuestos y competencias transversales, no ayuda al despliegue de servicios comunes absolutamente necesarios para la interoperabilidad y cooperación entre administraciones. El segundo aspecto nos dice que, a pesar de importancia creciente de los presupuestos TIC, cuando éstos se comparan con los dedicados a la obra pública, son nimios en términos cuantitativos. La ausencia de un desarrollo reglamentario apropiado para este tipo de contratos hace que la legislación contractual y una interpretación muy restrictiva de la norma, quizá no sea el marco más apropiado para aprovechar planteamientos que sí pueden estar aprovechando las organizaciones privadas.

¿Ahí entra su objeción a la estructura contable y presupuestaria?

No, ese es el tercer punto. Puede parecer un comentario sesgado o interesado, viniendo de alguien que trabaja en una empresa consultora o de servicios, pero la ratio de inversión en infraestructuras vs. servicios asociados está absolutamente desbalanceada con respecto a otros países, e incluso al sector privado.

¿Por qué dice que está desbalanceada?

Esto tiene que ver con la constricción del capítulo 2 (gastos corrientes) y la no tan excesiva constricción en el capítulo VI (inversiones reales), lo que hace que se invierta en infraestructuras que, además, generan a futuro gasto corriente no discrecional, como son los mantenimientos de hardware y software o el mayor uso de servicios de comunicaciones, y que reducen la capacidad inversora en el desarrollo de soluciones.

Había otro puntos…

Sí, la necesidad de contratos de servicios con una clara orientación a resultados. Es cierto que, progresiva pero lentamente, este tipo de contratos están viendo la luz. Pero, desgraciadamente, son muchos aún los contratos orientados a asistencia técnica, o contratación de perfiles profesionales y cuyo único motor es el precio, donde la calidad, las capacidades y el know how de la empresa oferente y, sobre todo la productividad, son imposibles de medir. Esto hace buena la consabida máxima de que “al final lo barato, es caro”. Nosotros abogamos por un mayor compromiso en los resultados, en el cumplimiento de plazos y en compartir el riesgo con nuestros clientes; eso sí, para esto se necesita otro tipo de esquemas o enfoques de contratación, más flexibles, con mayor capacidad de gestión por parte del proveedor de servicios y en los que podamos aprovechar todas las capacidades posibles en beneficio de la productividad y calidad de los trabajos.

¿Se usan métricas adecuadas, comparables al ROI en las empresas privadas?

No suelen utilizarse métricas de retorno de la inversión. Hay muchas métricas de actividad, de cosas que se hacen, y en cambio hay pocas, digamos que hay menos, de medición del valor creado. Insisto en que el ciudadano es más exigente, porque también es más inteligente. Se puede decir que las exigencias van de menos a más, y esto obliga a medir la satisfacción, no meramente lo que se hace. Estas métricas existen, pero se usan más o se usan menos según en qué países.

Ha hablado de valor. ¿Qué atributos de valor debería perseguir el sector público?

Nos hemos puesto a pensar, a través del Instituto internacional de Accenture, cuáles son los componentes de una administración más eficiente: que se focalice en el usuario final, que busque su satisfacción, que se oriente a resultados (y por tanto, que se pueda medir), que sea eficaz en costes, que asuma con normalidad la transparencia, que tenga capacidad de innovar y de enfrentar retos, y que esté animado de entusiasmo por el servicio público, única manera de conquistar y retener talento frente a las opciones de la empresa privada.

A propósito, ¿en qué se diferencia esto con lo que ocurre en el sector privado?

En esencia, no mucho, aunque tienen distintas inercias. El sector público ha de responder a mandatos políticos cambiantes y que implican múltiples enfoques. Dicho esto, las administraciones deberían ser más ligeras y configurarse por componentes. Es una transformación en la que la tecnología puede jugar un enorme papel.

Antes ha mencionado la Sanidad y la Justicia como casos específicos…

Lo son. La Sanidad es un subsector dentro del sector público de gran interés para nosotros, no sólo por lo que representa en términos de inversión TIC, sino porque su análisis puede dar respuesta a futuro a otras áreas de gestión pública que están siguiendo la misma senda que la Sanidad ya ha recorrido, y posiblemente se enfrenten a las mismas situaciones por las que esta ya ha pasado.

¿En qué sentido?

Nos encontramos con un sector absolutamente presionado por la necesidad de incorporar más y mejores servicios a los ciudadanos, con una presión de exigencia de calidad por parte de éstos, políticamente muy sensible, con una necesidad de servicio 7×24 y, desgraciadamente, con recursos que, aunque crecientes, siempre van a ser limitados ante una demanda latente cuasi infinita. Ante esta situación, a todos los niveles se ha tomado consciencia y a todos los niveles se está trabajando con una profesionalidad y presión inusual: en aspectos de financiación, en la profesionalización de la gestión, en la optimización de recursos, en ambiciosas fórmulas de colaboración público-privada, y se está invirtiendo en tecnologías que mejoren y optimicen los procesos de gestión. En este dibujo, Accenture encuentra organizaciones que hablan el mismo lenguaje, que son capaces de diseñar nuevas fórmulas complejas de compartición de riesgo, de orientación a resultados (incluso vinculando parte del pago a la consecución de los mimos) y con las cuales estamos colaborando intensamente.

¿Qué pasa en la Justicia?

Que se está haciendo patente lo que señalaba: presión ciudadana, exigencia de mejora, sensibilidad política […] Hay que señalar que, a la complejidad organizativa de la Justicia se añade un diseño de transferencias peculiar (se transfiere la dotación de medios al sistema judicial pero no la gestión, por el propio concepto de independencia del sistema) y el hecho de que el mapa de transferencias no está aún concluido.

¿Qué se está haciendo?

En estos momentos, diseñar los pilares de un importante proyecto de modernización, con una dotación presupuestaria en los próximos tres ejercicios cifrada en 600 millones de euros en total. Nuestra percepción es que el éxito pasa por un gran consenso de todos los actores; sin ese requisito, será difícil lograr avances en la compartición de recursos, en la adecuada optimización de los mismos (como se está logrando en Sanidad) o la capacidad de respuesta en el servicio (nuevamente, como se hace en la Sanidad con las listas de espera). Porque una Justicia de gran calidad puede perder su aceptación ciudadana si se produce de forma extemporánea o muy dilatada en el tiempo y, por el contrario, un sistema judicial ágil y de calidad conlleva una mejor percepción ciudadana. No tenemos en estos momentos la suficiente información para valorar el nuevo proyecto de modernización, pero el sector TIC – y Accenture en particular – está preparado para ayudar a que sea un éxito.